Standardy postępowania administracyjnego według ReNEUAL Modelu kodeksu postępowania administracyjnego Unii Europejskiej

Przemysław Ostojski

Abstrakt

Przedmiotem rozważań w niniejszym opracowaniu jest analiza instytucji procesowych zawartych w Księdze III – a w niezbędnym zakresie również w Księdze I – ReNEUAL Modelu kodeksu postępowania administracyjnego Unii Europejskiej. Celem analizy będzie ukazanie minimalnych standardów postępowania administracyjnego w państwach członkowskich UE. Standardy te zostaną zobrazowane według kryteriów składających się na pojęcie sprawiedliwości proceduralnej formułowanej w aktach prawa europejskiego. Według orzecznictwa TSUE oraz doktryny europejskiego prawa administracyjnego standardy postępowania prawa europejskiego wyrażone są w zasadach prawa takich jak m.in. zasada partycypacji, wymóg uzasadniania aktu administracyjnego czy prawo do wglądu w akta sprawy administracyjnej. W preambule zasad modelowych Księgi I ReNEUAL wskazano, że władze publiczne powinny mieć na względzie skuteczność (ang. efficiency), efektywność (ang. effectivenes) i zorientowanie na służbę publiczną (ang. service orientation). Cała Księga III służy urzeczywistnianiu podstawowego prawa do dobrej administracji w zakresie przygotowania decyzji w sprawach indywidualnych. Z perspektywy polskiego krajowego porządku prawnego Model jest w przypadku wielu rozwiązań innowacyjny. W zakresie instytucji związanych z wszczęciem postępowania szczególne znaczenie posiadają rozwiązania takie jak obowiązek wskazania przez organ już w zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania z urzędu  dostępnych środków odwoławczych (art. III-5 ust. 3), a także możliwość wydania przez organ opinii na temat informacji, które mają być dostarczone przez wnioskodawcę (art. III-13 ust. 2). Z punktu widzenia efektywnego wszczynania postępowań administracyjnych nowatorski charakter ma niewątpliwie dopuszczalność odrzucania bezcelowych lub oczywiście bezzasadnych wniosków (art. III-6 ust. 3). Natomiast w obszarze gromadzenia informacji nowatorskim rozwiązaniem jest przyjęcie w ramach regulacji ogólnej Modelu możliwości przeprowadzania inspekcji (art. III-16 i n.). Na etapie wydania decyzji administracyjnej istotne znaczenie ma ujęcie expressis verbis wymogu  uzasadnienia decyzji w sposób jasny, prosty i zrozumiały, a także pouczenie w decyzji (nieostatecznej) o możliwości zaskarżenia decyzji nie tylko w trybie administracyjnym, ale i sądowym oraz do Rzecznika Praw Obywatelskich. Opracowanie ReNEUAL jest niewątpliwym efektem konwergencji nie tylko samych rozwiązań prawnych państw członkowskich UE w płaszczyźnie administracyjnego prawa procesowego, ale również – a może nade wszystko – europejskiej myśli administracyjnoprawnej. Jego opublikowanie może otworzyć drogę do przenikania poszczególnych instytucji do krajowych regulacji postępowania administracyjnego. Z pewnością opracowanie Modelu wpłynęło też na treść projektu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie otwartej, efektywnej i niezależnej administracji europejskiej, stanowiącego załącznik do projektu rezolucji Parlamentu Europejskiego z dnia 9 czerwca 2016 r. 

Standards of Administrative Proceedings under the ReNEUAL Model Rules on EU Administrative Procedure

ABSTRACT

This study aims to analyse the procedural institutions contained in Book III – and as necessary also Book I – of the ReNEUAL Model Rules on EU Administrative Procedure. The objective is to indicate the minimum standards of administrative procedure in EU member states which are illustrated following the criteria that constitute the notion of procedural justice formulated in the acts of European law. According to the case law of the CJEU and the doctrine of European administrative law, procedural standards of European law are expressed in such legal principles as that of participation, the requirement of justifying administrative acts or the right of access to administrative case files. In the preamble of the ReNEUAL model rules to Book I, one reads that public authorities should take into account efficiency, effectiveness and service orientation. The entire Book III serves to enact the basic right to good administration as regards preparation of decisions in individual cases. From the perspective of the national Polish legal order, the Model is innovative in the case of many solutions. As regards institutions related to the lodging of proceedings of particular importance are such solutions as the body’s obligation to indicate – already in its notice for the parties of launching ex officio proceedings – available means of appeal (Article III-5(3)) as well as the possibility of its issu ance of an opinion on the information to be provided by the applicant (Article  III-13 (2)). As regards the effective launch of administrative proceedings, the admissibility of rejecting aimless or clearly ungrounded applications (Article III-6 (3)) are surely innovative. In terms of information collection, an innovative solution is the possibility of inspections in the framework of the general regulation of the Model (Article III-16 ff). At the stage of the issuance of administrative decisions, of considerable importance is the expressis verbis proposal for the requirement of decision justification in a manner that is clear, simple and understandable as well as the instruction contained within the (non-finite) decision that it can be appealed against not just in administrative proceedings but before a court and the Ombudsman. ReNEUAL itself is, unquestionably, a result of the convergence of not just the legal solutions of EU member states in the field of administrative procedural law but also – and possibly above all – the European administrative legal thought. Its publication could pave the way for its individual institutions penetrating national administrative procedure regulations. Further, the Model has certainly had an impact on the contents of the draft regulation of the European Parliament and of the Council for an open, effective and independent European administration, an annex to the European Parliament resolution of 9 June 2016.

Słowa kluczowe: sprawiedliwość proceduralna, postępowanie administracyjne Unii Europejskiej, ochrona praw jednostki w postępowaniu administracyjnym, zasady ogólne postępowania administracyjnego, skuteczność, efektywność, zorientowanie na służbę publiczną / procedural fairness, administrative procedure of European Union, protect of individual rights in administrative procedure, general principles of administrative procedure, efficiency, effectiveness, service orientation
References

Arnauld A. von, Rechtssicherheit: perspektivische Annäherungen an eine idée directrice des Rechts, Tübingen 2006.

Bieber R., Maiani F., Précis de droit euroen, Berne 2011.

Bieber R., Epiney A., Haag M., Die Europäische Union. Europarecht und Politik, Baden-Baden 2013.

Boć J., Lisowski P., Normatywizacja wartości w prawie administracyjnym [w:] Wartości w prawie administracyjnym, J. Zimmermann (red.), Warszawa 2015.

von Bogdandy A., Verwaltungsrecht im europäischen Rechtsraum [w:] Handbuch Ius publicum Europaeum. Band IV. Verwaltungsrecht im Europ: Wissenschaft, A. von Bogdandy, S. Cassese, P.H. Huber (Hrsg.), Heidelberg 2011.

Cananea G., Franchini C., I Principi dellAmministrazione Europea, Torino 2013. Craig P., UK, EU and Global Administrative Law. Foundations and Challenges, Oxford 2016.

Cremer W., Der Einfluss des Europarechts auf die Gestaltung des Verwaltungsver- fahrens in den Mitgliedstaaten [w:] Verwaltung unter dem Einfluss des Europa- rechts, W. Erbguth, J. Masing (Hrsg.), Stuttgart–München–HannoverBerlin– Dresden 2006.

Danwitz T. von, Verwaltungsrechtliches System und Europäische Integration, Tübin- gen 1996.

Dworkin R., Biorąc prawa pownie, Warszawa 1998. Dworkin R., A Matter of Principle, Cambridge–London 2000.

Dybowski M., Ronalda Dworkina koncepcja zasad prawa, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 2001, z. 3.

European Union Treaties, R. Geiger, D.-E. Khan, M. Kotzur (eds.), München 2015.

Europäisches Unionsrecht. Band 1, Ch. Vedder, W.H. von Heinegg (Hrsg.), Baden-Baden 2012.

Europäisches Unionsrecht. Band 1, H. von Groeben, J. Schwarze, A. Hatje (Hrsg.), Baden-Baden 2015.

Franchini C., European Principles Governing National Administrative Proceedings, Law and Contemporary Problems” 2004, no. 68.

Fromont M., Rechtsschutz gegeber der Verwaltung in Deutschland,  Frankreich und den Europäischen Gemeinschaften, Köln–Berlin–Bonn–München 1967.

Fuller L.L., Moralność prawa, Warszawa 2004.

Groß T., Zum Stand der Verwaltungsrechtsvergleichung in Europa: Grundlagen, Die Verwaltung” 2012 (45), No. 2.

Hatje A., Loyalität als Rechtsprinzip in der Europäischen Union, Tübingen 2007.

Hofmann H.C.H., Rowe G.C., Türk A.H., Administrative Law and Policy of the European Union, Oxford 2011.

Hofmann H.C.H., General Principles of EU Law and EU Administrative Law [w:] European Union Law, C. Barnard, S. Peers (eds.), Oxford 2014.

Kadelbach S., Allgemeines Verwaltungsrecht unter europäischem Einfluss, Tübingen 1999.

Kawka I., Gospodarcza dzialność uugowa w prawie polskim w świetle unijnych swod przedsiębiorczości i świadczenia uug, Warszawa 2015.

Kmieciak Z., Postępowanie administracyjne i sądowo administracyjne a prawo europejskie, Warszawa 2010.

Kmieciak Z., Europejskie standardy prawa do sądu w sprawach z dziedziny administracji publicznej [w:] System Prawa Administracyjnego, t. 3, Europeizacja prawa administracyjnego, R. Hauser, Z. Niewiadomski, A.  Wróbel (red.), Warszawa 2014.

Kmieciak Z., Zarys teorii postępowania administracyjnego, Warszawa 2014.

Korzeniowski P., Prawne aspekty ochrony środowiska [w:] Prawo administracyjne materialne, Z. Duniewska, B. Jaworska-Dębska, M. Stahl (red.), Warszawa 2014.

Kowalik-Bańczyk K. [w:] Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, A. Wróbel (red.), Warszawa 2013.

Krawiec G., Europejskie prawo administracyjne, Warszawa 2009.

Mader O., Verteidigungsrechte im Europäischen  Gemeinschaftsverwaltungsverfah- ren, Baden-Baden 2006.

Marmor A., Positive Law and Objective Values, Oxford 2001. Martin M., Judging Positivism, Oxford 2014.

Meuwese A., Schuurmans Y., Voermans, W., Towards a European Administrative Act, „Review of European Administrative Law” 2009, no. 2.

Nehl H.P., Europäisches Verwaltungsverfahren und Gemeinschaftsverfassung. Eine Studie gemeinschaftsrechtlicher Verfahrensgrundsätze unter besonderer Berück- sichtigung mehrstufigerVerwaltungsverfahren, Berlin 2002.

Niewie M. [w:] System Prawa Administracyjnego, t. 3, Europeizacja prawa administracyjnego, R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), Warszawa 2014.

Ossenbühl, F., Verwaltungsverfahren zwischen Verwaltungseffizienz und  Rechtschutzverfahren, Neue Zeitrschift für Verwaltungsrecht” 1982.

Piątek W., Ostojski P., Orzeczenie sądu administracyjnego jako podstawa odpowiedzialności administracji publicznej w Polsce i w Niemczech [w:] Odpowiedzialność administracji i w administracji, Warszawa 2013.

Pfeffer K., Das Recht auf eine gute Verwaltung, Baden-Baden 2006. Rawls J., A Theory of Justice, Oxford 1971.

Rennert K., ReNEUAL-Musterentwurf für ein EU-Verwaltungsverfahrensrecht aus der Sicht des BVerwG, „Deutsches Verwaltungsblatt” 2016, H. 2.

Ruffert M., Von der Europäisierung des Verwaltungsrechts zum Europäischen Verwaltungsverbund, Die Öffentliche Verwaltung” 2007.

Ruffert M., Verwaltungsrecht im Europäischen Verwaltungsverbund, Die Verwaltung” 2015 (48), No. 4.

Schmidt-Aßmann  E.,  Gemeineuropäische  Verfahrensprinzipien  [w:]   Grundlagen des Verwaltungsrechts. Band II.  Informationsordnung-Verwaltungsverfah- ren-Handlungsformen, W. Hoffmann-Riem, E. Schmidt-Aßmann, A. Voßkuhle (Hrsg.), München 2008.

Schmidt-Aßmann E., Zum Stand der Verwaltungsrechtsvergleichung in  Europa: Wissenschaft, Die Verwaltung” 2012 (45), No. 2.

Schneider J.-P., Strukturen und Typen von Verwaltungsverfahren [w:]  Grundlagen des Verwaltungsrechts. Band II.  Informationsordnung-Verwaltungsverfah- ren-Handlungsformen, W. Hoffmann-Riem, E. Schmidt-Aßmann, A. Voßkuhle (Hrsg.), München 2008.

Schneider J.-P., The ReNEUAL Codification Project Book III [w:] The Model Rules on EU Administrative Procedures: Adjucation, M. Ruffert (ed.), Groningen 2016.

Schneider J.-P., Hofmann H.C.H., Ziller J., Die ReNEUAL Model Rules 2014: Ein Verwaltungsverfahrensrecht für Europa, „Juristen Zeitung” 2015, No. 6 (70).

Schwarze J., Rechtsstaatliche Grundsätze des Verwaltungsverfahrens [w:]  Europäisches Verwaltungsrecht. Enstehung und Entwicklung im Rahmen der Europäi- schen Gemeinschaft, Baden-Baden 1988.

Scruton R., A Dictionary of Political Thought, London 1996.

Skoczylas A., Modele uprawni orzeczniczych sądów administracyjnych w Europie, Pstwo i Prawo” 2012, z. 10.

Skouris  V.,  Der  Musterentwurf  eines  EU-Verwaltungsverfahrensgesetzes  aus  der Sicht des Europäischen Gerichtshofs, „Deutsches Verwaltungsblatt” 2016, H. 4.

Summers R., Instrumentalism and American Legal Theory, Ithaca–London 1982. Summers R., The Jurisprudence of Laws Form and Substance. Collected Essays in Law, Hampshire-Vermont 2000.

Summers R., Form and Function in a Legal System, New York 2006.

Verwaltungsrecht der Europäischen Union, J.P. Terhechte (Hrsg.), Baden-Baden 2011.

Walkila S., Horizontal Effect of Fundamental Rights in EU Law, Groningen 2016.

Wierzbowski M., Hofmann H.C., Schneider J.-P., Ziller J., Auby J.-B., Craig P., Curtin D., della Cananea G., Galetta D.-U., Mendes J., Mir O., Stelkens U., ReNEUAL Model kodeksu postępowania administracyjnego Unii Europejskiej, H.C.H. Hofmann, O. Mir, J.-P. Schneider, J. Ziller (red.), Warszawa 2015.

Wittkopp S., Sachverhaltsermittlung im Gemeinschaftsverwaltungsrecht. Eine  Untersuchung zu den Einflüssen des europäischen Gemeinschaftsrechts auf die Sachverhaltsermittlung im deutschen Verwaltungsverfahren, Hamburg 1991.

Akty prawne i dokumenty

Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, Dz.Urz. UE z 2016 r. C 202, s. 389. Rezolution (77) 31 on the protection of the individual in relation to the acts of administrative authorities, adopted by the Committee of Ministers on 28 September 1977, Council of Europe, „Information Bulletin on legal activities”, June 1978.

Resolution on an open, efficient and independent European Union administration 2016/2610(RSP), http://www.europarl.europa.eu.

Załącznik do rekomendacji  CM/Rec(2007)7of  the Committe of Ministers to member states on good administration on 20 Juni 2007 Code of  good administration.

Pierwotną wersją czasopisma jest wersja elektroniczna publikowana w internecie.